- En av måtene staten forsøker å påvirke kommunene på, er gjennom veiledere og retningslinjer. Helsedepartementet og -direktoratet utarbeider ambisiøse og detaljerte råd og pålegg på de forskjellige områdene på rus- og psykisk helsefeltet. Disse er man stort sett enig i lokalt, men kommunene ser verden på en noe annen måte enn man gjør sentralt. Statlige myndigheter tar i mange tilfeller i for liten grad hensyn til at det er en annen hverdag som gjelder i kommunene, sier Helge Ramsdal, statsviter og professor ved Høgskolen i Østfold.
Sammen med sitt forskningsteam, har Ramsdal fulgt tre norske kommuner, en stor, en mellomstor og en liten over fire år. Prosjektet har fått navnet ROPIT, som står for integrerte tjenester for mennesker med ROP-lidelser. De fant ut at ROP-retningslinjen er lite kjent og lite nevnt ute i kommunene.
Les også: - De fleste vet ikke at ROP-retningslinjen eksisterer
Vanskelig for små kommuner
- Kommunene har rundt 70 retningslinjer, veiledere og pakkeforløp som de skal eller kan sette i gang tiltak rundt. ROP-retningslinjen er en av dem som ikke er godt kjent. Jo mindre kommunen er, jo større problem er det å holde seg ajour og iverksette alle tiltakene som retningslinjene og veilederne forutsetter at de skal gjennomføre. Vi opplevde at ROP-retningslinjen ikke var en aktivt styrende sak i de kommunene vi studerte, sier Ramsdal.
Les om Helge Ramsdal og hans kollega Catharina Bjørkquists bok: Statlig politikk og lokale utfordringer
Tre ting som gjør implementering vanskelig
Ramsdal understreker at det er viktig å ha en forståelse for det samlede bildet av den kommunale tjenesteutviklingen. Dette for å skjønne hvorfor det er vanskelig for en del kommuner å implementere ROP-retningslinjen og andre retningslinjer. Han nevner tre tendenser:
-
Desentralisering
- Kommunene får et stadig større ansvar. Det innebærer at kommunene i stor grad blir overlatt til seg selv. Kommunene er på leting etter måter å organisere tjenestene på med de ressursene og kompetansen de har. Staten produserer idealene og ambisjonene. Kommunene som skal gjennomføre det, sitter med mange utfordringer som ikke blir lettere av at de får en ny retningslinje, sier Ramsdal.
-
Brukermedvirkning
- Det er ingen som er imot brukermedvirkning, men måten det gjøres på, skaper utfordringer i det lokale tjenestesystemet. Brukeren må bli gjort oppmerksom på at det som er viktig for han eller hun, kan bli et problem å realisere, sier professoren og kommer til det tredje punktet:
-
Samordning.
- Mange kommuner er opptatt av samordning. Samordning er et mantra for å skape integrerte tjenester. De fleste kommunene organiserer seg slik at de tilfredsstiller kravene slik de er i ROP-retningslinjen, om organisatorisk samordning av rus- og psykiske helsetjenester. Så må kommunene selv finne lokale tilpasninger, sier Ramsdal, og legger til at det kan virke som at begrepet ROP blir oppfattet på en annen måte i små kommuner enn man ellers tenker seg.
- De har tjenester som kan identifiseres som tjenester rettet mot mennesker med ROP-lidelser. Men fagfolkene som jobber innenfor disse tjenestene, opererer ikke med den slags diagnostiske perspektiver, sier han.
Les også: Oppfølging av ROP-gruppen fra et brukerperspektiv
Store ulikheter i tjenestetilbudet
Hva kan politikerne og staten gjøre annerledes for at det skal bli lettere for kommunene å implementere retningslinjer og veiledere?
Ramsdal mener det først og fremst er viktig å få et samlet perspektiv på den statlige styringen.
- Disse retningslinjene og veilederne er det som på moderne norsk kaller “nudging”, eller dulting. Det er veldig mange åpninger for lokale tilpasninger, som gir så store ulikheter i tjenestetilbudet at jeg mener det blir veldig problematisk sett fra brukernes side. Vi må stille oss spørsmålet om hvor mye tålmodighet og forståelse for lokal variasjon vi skal akseptere, sier han.
Les også: Positiv utvikling av oppsøkende tjenester
Etterlyser øremerkede midler
- Det finnes noen statlige styringsinstrumenter som er sterke og mer tydelige på visse utvalgte områder for at kvaliteten blir ivaretatt, sier Ramsdal.
- Nasjonale myndigheter kan for eksempel velge øremerkede midler til kommunenes rus- og psykiske helsetjenester. I tillegg kan de kreve planer for organisering og rekruttering av fagkompetanse. Staten bør i hvert fall ikke igangsette undersøkelser om kommunene har igangsatt kravene eller påleggene uten å tilføre midler. Det vil bare føre til enda mer frustrasjon. Kommunene vet vanligvis godt hva de bør gjøre, og det skjer endringer i tråd med de overordnede målene, men de får det ikke til uten videre, fordi realitetene i form av økonomi, budsjett og ressurser er begrenset, sier han.
Les også: Stort mangfold i hvordan tjenester på ROP-feltet organiseres
Finnes ingen quick fix
Ramsdal legger til at det uansett vil være vanskelig å forbedre kvaliteten på tjenestene, siden brukerne har så store og komplekse problemer.
- Ingen organisatoriske virkemidler eller faglige prinsipper vil kunne avhjelpe situasjonen gjennom quick fix. Dette er noe som tar tid. Dersom vi ser på utviklingen i tjenestene i et lengre tidsperspektiv, er det mulig å se endringer som er i tråd med de statlige mål og ambisjoner, sier han.